需求4倍增，台灣去哪找地裝光電板?

為了達成2050年淨零碳排的目標，太陽光電占比將從2025年的20GW，成長到80GW，地面型光電設置容量預計將從現行的目標12GW增加到50GW，然而近年各縣市農地變更、漁電共生的爭議層出不窮，台灣要怎麼找到適合的土地裝上光電板？

國發會公布的「2050淨零碳排路徑圖」中，大幅提高再生能源的發電占比，2050年的目標將從2025年的20%增加到60%至70%，但為了2025年的目標，再生能源業者近年已爭相競逐農田、魚塭與西部海岸的藍色國土，面對越來越多的再生能源需求，蕞爾小島台灣，要如何找到適合的土地？

能源開發占落實淨零碳排的12項關鍵戰略中3項

根據國發會規畫2050年落實淨零碳排的12項關鍵戰略，能源開發的部分就占了3項，要增加光電、風電、其他再生能源與氫能的比例。光電要從2025年目標的20GW（百萬瓩）增加到2030年的30GW，並在2050年達到40至80GW，風電也要從既有5.6GW成長到40至55GW。

再生能源建置近年來已經衍生許多爭議，嘉義布袋鹽田減少開發面積，台東知本濕地最後終止開發，但台南七股漁電共生仍在爭議下通過開發，花蓮鳳林兆豐農場仍在今年（2022）1月開始動工，各地的農地仍面臨農地變更地目而流失的危機，中部沿岸公路處處能看到海外的風機矗立在海上。

避免農地再破碎化「七七事變」限制農地種電

比起集中式的核電與火力發電，分散式發電的再生能源更仰賴土地空間，2020年8月以前，660平方公尺以下農地仍容許非農用、2公頃以下的土地變更，只要地方主管機關審查同意，光電業者紛紛買下、租用小面積農地建置地面型太陽光電，造成農地破碎化。

為此，農委會在2020年7月7日公告修正《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》，2公頃以下未完成變更審查的非都市農牧、林業、養殖用地以及都市計畫內的農業區、農業用地都不同意變更使用；2公頃以上則須經由農委會審查。這項修法遏止了當時仍在申請中的3、400個案子，被業者稱為「七七事變」。

此後，業者將開發標的轉向漁塭、畜舍屋頂以及其他不利耕作區域，經濟部先透過圖資套疊，畫出生態較不敏感的「先行區」共1萬2533公頃，產官學研也催生出漁電共生的「環境與社會檢核」（「環社檢核」），在先行區之外的範圍，則再進一步透過議題確認，區分「迴避區」、「關注減緩區」與「優先區」。

處理1.2萬公頃的土地利用爭議，能源局疲於奔命

目前地面型光電轉換效率約是1000公頃可發出1GW的用電，在2025年地面型光電必須達到12GW的目標下，每個農電、漁電共生的開發案都需要經過經濟部、農委會、內政部或縣市政府等不同部會個案審查，能源局甚至疲於奔命於每個個案，處理1.2萬公頃的土地利用爭議。

政治大學地政學系主任孫振義就提到，若以2050年50GW的目標來計算，恐怕就需要5萬公頃的土地。然而，不同的土地有不同的目的事業主管機關，各個部門也具有本位主義，在沒有協調機制的狀況下，光電業者變身土地開發業者，自行到各地方縣市獵地。

嘉南沿海養殖魚塭架設太陽能板「種電」。（資料照，盧逸峰攝）

一位申請光電專區的業者就表示，不同機關都有各自的法規，申設程序會遇到不同的要求，而企業端對於當地社會與環境資訊也較不熟稔，都是開發過程中會遇到的障礙。內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳也提到，部分開發案在審查時一看就是在不適合開發的用地，但業者已經投入資源。

具爭議性個案之所以被業者看上，關鍵是「饋線」

環團出身的民進黨立委洪申翰直指，這些具爭議性的個案之所以被業者看上，關鍵是「饋線」，再生能源發電之後都不需透過饋線回到台電電網，隨著各地用電需求提高、分散式能源增加建置，過去未曾考量的饋線與變壓站不足問題就一一浮現，都是達成淨零碳排目標所需考量之處。

面對越來越多的再生能源與用地需求，台灣如何找到適合的土地？

回看現行措施與困境，環境規畫協會秘書長陳郁屏指出，經濟部與農委會近兩年透過環社檢核審查欲開發的漁電共生，但個案式的審查，只能討論特定基地進行光電開發時是否顧及周邊環境發展，無法檢討較高層面的區位選擇或開發內容是否「適地適性」，區域的累積效應不在考慮範疇。

陳郁屏也提到，由於室內養殖結合光電不需要進行環社檢核，使得室內養殖大興，造成地景與產業的巨大變化，而憂心陷入地主與租戶糾紛的光電業者，則仍走向農地變更的老路，農地仍面臨開發壓力。

讓各部會溝通，學者建議經濟部要有「能源用地白皮書」

的確，不少光電業者以農地閒置為由，期待農委會可以重啟小面積農地變更大門，不過農委會企劃處長莊老達表示：「目前沒有這個規畫。」莊老達也提到，農委會正在撰寫「農地政策白皮書」，以糧食安全的考量出發，並配合發展再生能源所需負擔的發電量進行規畫，預計將於2023年完成。

孫振義認為，短期而言，經濟部做為能源的目的事業主管機關，為取得一定數量的裝置容量，應以國有非公用土地為優先設置「光電專區」的示範區計畫，落實生態、水質、土壤監測，確保環境和生態無虞。

農委會正在撰寫「農地政策白皮書」，以糧食安全的考量出發，並配合發展再生能源所需負擔的發電量進行規畫，預計將於2023年完成。（資料照，林瑞慶攝）

在2025年太陽光電達到20GW的目標下，農委會必須負責9GW，至2050年的長期規畫來看，莊老達也不諱言將增加所負責的量能，土地盤點勢在必行，只是具體規畫尚未定案。政治大學地政學系教授鄭安廷便表示，既然農委會已經著手規畫，主管能源的經濟部也應該要有一份「能源用地白皮書」，作為部會之間不同立場與想法溝通的依據。

缺乏跨部門理解、沒有權責分工不利推再生能源

「沒有事先溝通，就會發生衝突。」鄭安廷指出，再生能源用地超過上萬公頃，在缺乏跨部門理解的狀況下，沒有權責分工將不利於推動再生能源；既然淨零碳排已經規畫了2030年、2050年的階段性發展願景，各部會應該要梳理可具體利用的空間。

鄭安廷指出，國土計畫總管全國土地空間使用，在2021年由各縣市公布之後，將於2026年進行第一次通盤檢討，經濟部與農委會的用地白皮書或部門計畫，恰好可以盤點全國各種能源所需土地，訂定目標總量，納入縣市國土計畫。

就2021年各縣市公布的國土計畫來看，屏東與雲林少數縣市有提出構想，屏東縣提到要以民宅、工廠、農業設施與中央公有建築為基礎發展屋頂行光電，而鹽業用地、受污染土地、不利農業經營的土地等經中央政府盤點的土地與光電專區，則可作為地面型光電使用。雲林縣則直接寫明，離島工業區、不利農業經營用地、養殖漁業生產專區、台糖滯洪池與不適耕作土地可以做為發展區位。